Em consonância com as diretrizes fixadas pela chamada “Lei da Desburocratização” (Lei nº. 13.726/2018), a Agência Nacional de Mineração – ANM, por meio de sua Diretoria Colegiada, lançou o Plano Lavra, que consiste em uma série de ações a serem realizadas em curto prazo pela ANM, visando à desburocratização da legislação minerária e o fomento do setor de mineração.
Dentre elas, estão as revisões normativas relativas ao requerimento, emissão e eficácia de Guia de Utilização, que tem especial importância para o setor de rochas ornamentais em virtude de ser altamente afetado pela sazonalidade do mercado, que se condiciona a modismo e tendências.
Isso porque a Guia de Utilização permite ao titular do direito minerário extração de recursos minerais, em caráter excepcional, antes da outorga da portaria de lavra, permitindo ao minerador gerir seu empreendimento conforme as condições mercadológicas.
A Guia de utilização está expressamente prevista no art. 22, §2º do Código de Mineração, e no art. 24 do Regulamento do Código de Mineração (Decreto 9.406/2018), tendo seus procedimentos regulamentados pela Portaria 155/2016.
Com o intuito de reduzir o grau de subjetividade na outorga dessa autorização excepcional e dar maior celeridade à tramitação do requerimento, a Resolução nº. 37, de 04/06/2020, publicada no Diário Oficial da União em 08/06/2020, alterou alguns dos dispositivos contidos na Portaria supracitada, trazendo modificações significativas à matéria ora tratada, que abaixo se passa a expor:
A emissão da Guia de Utilização passou a ser considerada, por lei, um ato administrativo vinculado, que se caracteriza por conter todos seus elementos de constituição vinculados à lei, no qual não há margem para juízo de valor do agente público. Assim, uma vez preenchidos os requisitos legais, estará a Administração Pública obrigada à prática do ato.
Celso Antônio Bandeira de Mello define os atos vinculados nos seguintes termos:
(...) atos vinculados são aqueles que a Administração pratica sob a égide de disposição legal que predetermina antecipadamente e de modo completo o comportamento único a ser obrigatoriamente adotado perante situação descrita em termos de objetividade absoluta. Destarte, o administrador não dispõe de margem de liberdade alguma para interferir com qualquer espécie de subjetivismo quando da prática do ato.
No entanto, para que seja considerado um ato vinculado, alguns requisitos devem ser atendidos, a saber: a) apresentação, quando da formulação do requerimento, dos documentos indicados no art. 104, da Portaria DNPM 155/2016, com as alterações promovidas pela Resolução nº. 37/2020; b) quitação da taxa anual por hectare; c) o processo deverá estar em situação de regularidade processual, não tendo incorrido em nenhuma das causas de caducidade estabelecidas pela legislação minerária; e d) não ter realizado lavra ilegal previamente ao requerimento de Guia.
Atendidos todos os requisitos estabelecidos na norma, caberá ao servidor responsável sugerir o deferimento do pleito, com remessa do processo à autoridade competente para decisão e publicação.
Ao contrário, na ausência de atendimento a todas as condições fixadas, entende-se que a emissão da Guia de Utilização dependerá do juízo de conveniência e oportunidade do ato administrativo, cabendo à ANM decidir sobre o deferimento do pedido.
O dispositivo merece questionamento, pois a lavra ilegal pretérita não constituía impeditivo para a emissão da Guia de Utilização, desde que findado o processo administrativo próprio visando apurar a prática, que, muitas vezes, limitava-se à remessa de ofício ao minerador para apresentação da quantificação do volume extraído e posterior informação aos órgãos interessados.
Com efeito, se o procedimento para apuração de lavra ilegal já houver findado, não se vislumbram motivos para deixar de considerar o pedido de Guia de Utilização como ato vinculado.
No entanto, esse não foi o posicionamento trazido pela Resolução nº. 37/2020.
Outro aspecto que merece destaque é a limitação imposta ao servidor quanto ao número de exigências passíveis de serem formuladas, visto que a norma determina que apenas terá uma única oportunidade para, motivadamente, solicitar dados e projeções adicionais relativos aos elementos necessários à instrução do requerimento, o que põe fim à prática comum de formulações sucessivas de exigências ao minerador e contribui para a celeridade processual.
Diferentemente do regramento anterior, admite-se, agora, a extração de uma ou mais substâncias na mesma Guia de Utilização, simplificando o procedimento e tornando menos custoso ao minerador.
Inovou, também, ao dispensar a vistoria in loco como condição para a emissão da Guia, removendo um significativo entrave, eis que diante da ausência de corpo técnico e equipamentos suficientes para atender ao passivo da ANM, o minerador aguardava por um longo período até que a visita técnica fosse realizada, para, só então, seu requerimento estar apto à análise.
Embora não o tenha feito de forma expressa, dispôs que “a qualquer momento a partir da emissão da GU, o seu cumprimento poderá ser objeto de ação fiscalizatória pela ANM” (art. 105, § 4º).
Disso se extrai que a vistoria prévia não constituirá ato essencial à sua emissão, contudo, no exercício de seu poder de polícia, a ANM poderá realizar a vistoria in loco a seu critério, especialmente para fins de verificação do cumprimento das obrigações pelo minerador.
Na mesma linha, autorizou a emissão da Guia de Utilização antes da aprovação do relatório final de pesquisa, desde que apresentado tempestivamente junto à ANM, o que era vedado pela legislação até então vigente.
Por outro lado, incluiu, dentre os documentos necessários à prorrogação da Guia, a apresentação de nova planta topográfica da área lavrada, facilitando o controle das atividades pela Agência Reguladora.
A Portaria DNPM 155/2016 utilizava o termo “emissão de nova Guia de Utilização”, e, com o advento da Resolução nº. 37/2020 passa-se a adotar o termo “prorrogação”, também empregado no Decreto 9.604/2018, mantendo-se as regras originais quanto à prorrogação tácita por até 01 (um), a depender da formulação de requerimento em até 60 (sessenta) dias antes do vencimento da Guia vigente.
Igualmente, a Portaria previa, em seu art. 121,§2º, que: “antes do término do prazo a que se refere o parágrafo anterior, e observado o prazo fixado no caput, o requerente, se houver interesse, deverá apresentar novo pedido de GU ao DNPM (...)”.
A Resolução, que alterou os artigos 102 a 122 da Portaria, não reproduziu a norma acima, o que nos leva a crer que o dispositivo foi revogado. Assim, a prorrogação tácita da Guia de Utilização terá validade de até 01 (um) ano, cabendo ao minerador adotar as medidas cabíveis para evitar a paralisação de suas atividades.
Por fim, destacamos a relevante modificação normativa do procedimento para emissão da Guia de Utilização no que tange à apresentação de licença ambiental.
A exigência do licenciamento ambiental foi postergada no tempo, sendo desnecessária a apresentação da licença com condição à emissão da Guia de Utilização, passando a figurar como condição de eficácia da autorização excepcional.
Em outros termos, a licença ambiental não é necessária para que a Guia seja emitida, contudo, é indispensável para o início das atividades de extração, sob pena de configuração de lavra ilegal e da prática do crime de usurpação previsto no art. 2º, da Lei 8.176/1991.
O início da vigência da Guia será equivalente à data da outorga da licença ambiental, conferindo maior segurança jurídica ao minerador quanto ao prazo em que poderá, efetivamente, valer-se da autorização excepcional, especialmente diante da limitação imposta pelo Decreto 9.604/2018, quanto ao prazo máximo de sua vigência (até 03 anos) e quanto à possibilidade de prorrogação, que apenas poderá se dar por uma única vez, por até igual período.
Cumpre destacar que obtida a licença ambiental, caberá ao minerador a obrigação de apresentá-la junto à ANM no prazo de 10 (dez) dias a contar da emissão desta última, sob pena de cancelamento da Guia de Utilização.
Com efeito, a desburocratização no procedimento de emissão de Guia de Utilização, em especial a dispensa da vistoria prévia e a desvinculação do processo de licenciamento ambiental, traz celeridade e beneficia especialmente o setor de rochas ornamentais, seja para a análise do material no mercado, para a análise e ensaios industriais, seja para a comercialização das substâncias minerais nos limites previstos em lei.
No entanto, o contexto exige a continuidade dos esforços para a adoção de medidas de desburocratização dos procedimentos relativos aos processos minerários a fim de que a Guia de Utilização seja efetivamente utilizada de forma excepcional, e que o minerador obtenha seu título definitivo para a exploração econômica de recursos naturais, a Portaria de Concessão de Lavra, em tempo razoável.